导读

比起长达五年的第一阶段，蓝天保卫战给“2+26”个传输通道城市及所在的6省（市、区）的时间只有三年。

对于京津冀及周边地区来说，完成“大气十条”第一阶段目标，并不是结束，而是新阶段的开始。

根据国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（下称《三年行动计划》），今年起至2020年，京津冀及周边地区依旧是大气污染防治行动重点区域。

比起长达五年的第一阶段，蓝天保卫战给“2+26”个传输通道城市及所在的6省（市、区）的时间只有三年。

有前期治理经验，加上《三年行动计划》制定了更为精细的治霾措施，21世纪经济报道记者采访的多位专家认为，完成2020年目标并非难事。

《三年行动计划》提出，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。

北京已接近完成这一目标，还提出了更为严苛的目标。《关于全面加强生态环境保护坚决打好北京市污染防治攻坚战的意见》提出，氮氧化物、挥发性有机物等污染物比2015年减少30%以上。

不过，“并非难事”并不意味着没有挑战。特别是对于河北、河南、山东等省份来说，《三年行动计划》中的产业结构调整和能源结构调整目标，都是需要跨越的障碍。

区域防治协作升级

新阶段意味着新变化，第一大变化就是京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（下称“协作小组”）的升级。

2013年底，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东六省区市，和国家发改委、财政部、环保部、工信部等七部委，共同成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。时任北京市委书记郭金龙任组长，原环保部和京津冀三地政府主要负责人任副组长，协作小组办公室设在北京市环保局。

2015年5月，随着河南省、交通部的加入，协作小组成员单位扩大到八个中央部委和七个省区市。随后，京津冀大气污染防治核心区设立，北京市、天津市与河北廊坊、保定、唐山、沧州形成“2+4”合作工作机制。环保部又于2017年新设了“2+26”传输通道城市。

虽然协作小组在空气重污染预警会商、区域环境联动执法、标准、政策、资金等领域都开展了合作，但这一小组因级别问题，地区之间协调机制仍需要完善。

7月20日，中国社科院城市发展与环境所博士周伟铎告诉21世纪经济报道记者，京津冀三地治理诉求不一样，工业污染对北京来说不是重点，却是河北的重点。如果三地的工业污染治理政策一致，那么同样的政策对京津冀三地产生的影响就不一样，比如对经济的影响就不一样。北京工业企业少，关停甚至工业改造，对整体经济的影响显著小于河北省。

“由其中一家来协调协作小组，终究不够方便，也不合适。”中国社会科学院城市发展与环境所研究员庄贵阳曾在2015-2016年间研究过京津冀雾霾协同治理机制，建议由中央有关部门直接牵头，提高京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的级别，通过在环保部设立办公室，建立跨区域会同其他部门的联合监察执法机制，从而实现统一监察执法，并可以加强信息互通共享。

就在7月11日，国办发布通知，将协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，由国务院副总理韩正担任组长，生态环境部和京津冀三地政府主要负责人任副组长，并新增公安部这一小组成员。领导小组办公室设在生态环境部，办公室主任由生态环境部副部长赵英民兼任。

对此，庄贵阳表示，这有利于从全局层面更好协调各方利益，超越各省、各部门的领导。京津冀之间的地域协作由国务院来协调相关问题。

生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽评价称，这一调整有利于提高各主体之间的协作力度，有利于提高区域生态环境保护工作整体效能，也有利于更强力地推进污染防治攻坚。

污染治理精细化

在治理措施上，未来三年基本沿袭过去五年的做法，但也提出了一些新要求。

“过去这些年，京津冀及周边地区一些治霾措施还是有些粗放，未来三年将以更加精细化的手段来治理。”北京师范大学环境学院教授毛显强说。

他表示，现在一方面中央环保督察向地方施压，另一方面地方也用专项资金来聘请或咨询专业团队来帮助提高大气管理能力等。

具体到每一个地方，未来三年的治理重点也不一样。北京市正从工程减排向管理减排转变，未来三年将聚焦柴油货车、扬尘、挥发性有机物等重点防治领域。三年内，全市氮氧化物、挥发性有机物减排20%，交通领域大气污染物减排30%，各区降尘量下降30%。

对于河北来说，重点则是工业污染，尤其是钢铁等“两高”行业。据21世纪经济报道记者了解，去产能加上环保监管政策，使得河北钢企调整生产节奏，4-10月份成为供给、需求高峰期，今年吨钢价格一直位于1000多元的高位，粗钢产量也屡创历史新高。

“采暖季的生产和需求都受到限制，而且预期今年的力度会更大，所以钢厂都在4-10月加大生产力度。”一位接近河北钢铁行业的人士表示。

卓创资讯钢铁行业分析师刘新伟也告诉21世纪经济报道记者：“打赢蓝天保卫战，涉及的地区增多、规模增大，影响力度会比去年大。去年影响产能，今年影响产量。”

河北也意识到严控“两高”行业产能的难度。《三年行动计划》公布后第二天，河北省就召开了推进去产能调结构转动能工作会议，印发了钢铁行业去产能工作方案和重点行业去产能工作方案。

三年内，河北将压减炼钢产能4000万吨左右，煤炭3000万吨，平板玻璃2300万重量箱，水泥500万吨，焦炭1000万吨，火电150万千瓦。11家钢铁“僵尸企业”中尚未出清的3家企业，确保今年底前全部出清，煤炭、水泥和平板玻璃“僵尸企业”力争明年全部出清。到2020年，保定、张家口、廊坊实现钢铁全部退出，承德、秦皇岛退出钢铁产能50%左右；承德、张家口、保定、秦皇岛等实现基本无煤矿市。

迎秋冬季大气污染攻坚挑战

悬在山东头上的“达摩克利斯”之剑则是煤炭消费总量目标。《三年行动计划》要求北京、天津、河北、山东、河南五省（市）煤炭消费总量比2015年下降10%。

“这个对山东来说，完成难度高。”一位山东省专家告诉21世纪经济报道记者，山东完成2017年的煤控目标比较吃力，前四年一直在增加，2017年借着中央环保督察的压力，一口气减少2706万吨，才完成了5年任务。

“2017年，山东首次实现改革开放以来年度煤炭消费总量下降。”山东科技战略发展研究所副所长周勇告诉21世纪经济报道记者。对比京津冀及周边地区的其他省份，21世纪经济报道记者发现，山东煤炭消费峰值的到达晚了3年。

前述专家表示，后面三年再减1400万吨，看上去问题不大，但实际上减煤的潜力已经很小，还有集中采暖等新增加的煤耗，气代煤、电代煤补贴政策结束后散煤反弹的可能性等。“但采取行政措施，完成任务不会是问题。”这位专家补充说。

周勇表示，山东当前和今后一个时期的能源工作主要思路是实现新能源和可再生能源发电装机占比30%，外电入鲁能力占比30%，煤炭产量和煤电分别控制在1亿吨和1亿千瓦，并补齐电力调峰和天然气供应保障两块短板。

而这6省（市、区）28城即将要面对更为严苛的秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案。生态环境部副部长赵英民于7月10日透露，今年的行动方案将加大秋冬季工业企业生产调控力度，对重点行业企业实行错峰生产，将任务措施分解落实到各个城市，统筹调配全国环境执法力量，实行异地交叉执法、驻地督办，确保方案的各项措施落实到位。